地方政府平臺公司轉型模式解析

 序：轉型在路上

 我國現行的稅務體系是1994年實行分稅制財政管理體制改革時建立的，其后在收入劃分方面雖有多次調整，但基本框架未變。分稅制對促進中國社會主義市場經濟發展，強化中央宏觀調控能力，調動中央和地方兩個積極性，發揮了積極作用，如最初成立的上海久事、上海建總等。但由于分稅后地方政府財權事權不匹配，地方政府不得不通過搭建投融資平臺進行舉債發展，導致地方政府隱性債務規模不斷大，其管理問題頻發，這種“開前門，堵后門”的模式已經不能適應地方經濟和市場的發展，如江蘇臨港、泰州高高港等。

 在地方投融資歷史上，2010年的19號文（《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》）、2014年的43號文（《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》）備受關注，2018年27號文《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》要求地方政府在5-10年內化解隱性債務。2019年，財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》中第十五條“債務化解計劃”中提到六條債務化解、轉型發展的安排，包括：安排財政資金償還；出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；利用項目結轉資金、經營收入償還；合規轉化為企業經營性債務；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產重整或清算方式化解。同時，要求各地方政府根據當地的實際情況，進行合理安排使用。

 案例一：轉為“政府主導”與“市場化運作”相結合的發展模式

 義烏建投（成立于2013年9月）作為義烏市屬全資國有企業，集團通過“政府主導”與“市場化運作”相結合的發展模式，致力于逐步在房地產開發經營、工程項目代建、建設工程設計、咨詢及監理服務、物業服務等多方向融合發展。目前集團緊緊圍繞“能者善建、用心投入”的辦企理念，依托市委市政府賦予集團城市有機更新和新社區集聚建設主力軍的職能定位，建設交付了多個項目，獲得社會各界良好口碑。目前集團已經形成具有“建投特色”的發展模式。對外，建立“工程標準、工程管理、工程考核”三大體系深化工程精細化管理和“三級管控”工程品質督導工作體系；對內，定期組織“建投大學堂”，建立工程一線管理知識分享平臺，把企業還原成學校，將人才培養融入企業發展脈搏。未來，義烏建投在房地產開發、融資創新、資產管理、城市有機更新、新社區集聚、工程項目代建、美麗鄉村等方面將積極進行二次轉型，不斷走出平臺性企業向競爭性企業轉型的堅實步伐。

圖：義烏建投業務方向

 案例二：轉為“區域多元化”的發展模式

 合肥建投（成立于2006年6月）是經市政府批準、市國資委授權經營的國有獨資公司，經營領域涉及工程建設、戰略性新興產業投資、城市運營服務、鄉村振興、現代農業、商業百貨、文旅博覽等行業。作為服務城市建設發展的主力軍，合肥建投堅持承擔城市重大項目建設投融資職責，建立了成熟的基礎設施投融資模式。自大建設以來，除主動參與市政道路、公共停車場、公租房、棚戶區改造、土地整治、新型城鎮化、環巢湖生態示范區等公益性項目及準公益性項目建設，并積極承擔了鄉村振興、住房租賃、綜合管廊、城市充電、新能源等多項響應國家政策及政府戰略的新興業務，在合肥市城市建設發展中發揮了舉足輕重的作用。集團通過戰略規劃、產業布局、投融并舉、資本運作等，聚焦新型顯示、集成電路、新能源汽車等主導產業，推動京東方6代線、8.5代線、10.5代線、安世半導體、晶合12吋晶圓制造、康寧玻璃基板、彩虹股份、半導體顯示芯片封測、維信諾AMOLED、蔚來汽車、歐菲光、啟迪新基建及新總部等一批重大戰新產業項目在肥落戶投產，并帶動上下游產業鏈快速集聚。通過龍頭項目牽引，完善產業鏈條，壯大產業規模，構建產業集群，成功打造了國內配套最完善、產線最齊全的千億級新型顯示產業鏈，實現了合肥大規模集成電路制造項目零的突破，助力合肥打造“全國新能源汽車之都”邁出堅實步伐，為合肥經濟、產業高質量發展注入了新的強勁動力。未來，合肥建投將堅定不移實施企業轉型發展戰略，以“服務城市建設、助力產業發展、做優國資平臺”為總目標，著力打造專業化與多元化相結合的城市運營服務商、引領戰新產業發展的國有資本操盤手以及國有資本投資運營示范公司，成為國內省會城市投融資平臺的典范。

 案例三：轉為“產業+金融+科技”模式

 邯鄲建投（成立于1994年6月）由邯鄲市人民政府國有資產監督管理委員會（以下簡稱“市國資委”）100%控股，主要承擔政策性項目的融資、投資、建設等。2018年邯鄲建投發布公告未來將不再承擔平臺公司投融資功能，轉為市場化運營的國有資本投資公司。2018年改制后，積極以資產證券化（入股匯金股份）做為切入點搭建“金融+產業+科技的生態圈，實現價值發現及資源配置效果最優化，其中：產業是基礎，金融是橋梁，科技是引擎，資本市場是目標。目前，供應鏈業務成為邯鄲建投的主要業務，2019年7月，邯鄲建投又陸續并入匯金發展的邯鄲建投原下屬公司——青島維恒國際供應鏈管理有限公司等供應鏈業務企業，開始迅速增厚匯金股份業績。并表匯金股份后，邯鄲建投智能制造及服務業務從無到有建立起來，2019年即實現營收5.48億元，收入占比39.48%，成為邯鄲建投第一支柱產業。邯鄲建投入股匯金股份可以看作是邯鄲建投向金融方向轉型的重要標志，但現在仍處在發展階段，相信未來會更加重視由此布局的戰略轉型及公司的發展規劃。

圖：邯鄲建投發展思路

 案例四：轉為“康養+文旅”模式

 云南城投（成立于2007年11月）是云南省委、省政府明確的全省文化旅游、健康服務兩個萬億級產業的龍頭企業和項目實施主體，業務涵蓋文旅、康養、城開與環保、產投與金融?，F擁有兩家主板上市公司（云南城投置業股份有限公司和云南水務產業股份有限公司），一家新三板公司（一乘股份有限公司），全資及控股42家二級子公司和兩家省級平臺公司（云南省土地儲備運營有限公司、云南省城市更新有限公司），發起成立誠泰財產保險，是萊蒙國際集團流通股第一大股東、曲靖市商業銀行和半導體上市公司聞泰科技的重要股東。目前集團正在極推進創建國際康養旅游示范區，聚焦“文、游、醫、養、體、學、智”全產業鏈，打造以大滇西旅游環線為代表的旅游新品牌，形成以昆明為中心，以滇西北、滇南和滇東南精品旅游線為主、滇西為輔的旅游資源布局；同時，積極落實“健康云南行動”，業務涵蓋醫療、醫藥、健康管理、康養地產等醫學研、康養旅一體化全產業鏈。未來，集體將積極構建“1+3+1”業務體系（即1個城市發展事業群作為核心業務主體、前線作戰團隊，文旅、康養、城開3個業務板塊作為關鍵能力助翼和支撐前線的兵種團隊，產投與金融1個業務板塊作為推動發展的重要支撐平臺），執行城市戰略，為云南打造世界一流“健康生活目的地品牌”作出積極貢獻。

 案例五：轉為類“投行”模式

 重慶渝富（成立于2004年8月）是經重慶市政府批準設立的全國首家地方國有獨資綜合性資產經營管理公司（也是全國較早的投融資平臺公司）。2014年，市政府確定渝富集團為重慶首家改組組建國有資本運營公司試點單位。2016年，批準設立渝富控股集團，為國有獨資企業，持有渝富集團100%的股權。2018年，渝富控股成為國務院國資委“雙百行動”綜合改革實施單位。2019年，重慶市政府確定渝富控股為全市唯一國有資本運營公司改革試點單位。黨的十八屆三中全會后，渝富承擔改組組建國有資本運營公司試點任務，著力試體制、試模式、試機制，聚焦國有資本“融投管退”模式創新，探索建設以“股權投資、產融協同，價值管理、資本運作”為主要特征的國有資本運營公司。積極探索國有資本運營公司定位，建設以戰略性新興產業為重點的投資平臺，以金融股權為主的持股平臺，以國有資本管理為核心的市場化專業化運營平臺。積極探索國有資本運營公司資金募集方式，著力構建“自有資本投資+基金集合資本投資”雙輪驅動投融資模式。積極探索國有資本優化布局模式，推動國有資本投向戰略新興產業、金融、類金融和其他有投資價值領域。積極探索“手腳并用”價值管理機制，通過“用手投票”價值管理機制推動股權價值提升，通過“用腳投票”有序進退機制促進國有資本合理流動、增創價值。積極探索“一二級市場協同”退出通道，更加注重通過多層次資本市場推動國有資本流動，更加注重探索上市體系與非上市體系“一二級市場協同”運營模式。積極探索國有資本運營機制，通過建立健全現代化公司治理機制、專業化投資決策機制、市場化選人用人和激勵機制、立體化風險管理機制，確保國有資本安全。未來，集團將不斷深化供給側改革，提高國有資本運營效率效益，不斷增強國有資本的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，推動國有資本做強做優做大。

圖：重慶渝富運作模式

 尾：轉型沒有終點

 企業終歸是要盈利的，沒有利潤的不是企業。轉型一直就在，不管是轉型為“區域開發商”、“城市服務商”、“金控平臺”“產融平臺”，以及向“多元化轉型”、“產業鏈轉型”、“產業轉型”等，都在謀求獨立發展，參與市場競爭，贏得最新的地位，在此過程中，企業由于受到政策、行政指令、資金實力、項目類型、盈利模式、管理能力、人力資源水平等的影響，很難做出徹底的轉型，但徹底的轉型也是沒有的，其實大家都是在轉型的路上，都是在探索。

 2021年3月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標》指出：“未來我們要強化國家戰略科技力量、提升企業技術創新能力、激發人才創新活力、完善科技創新體制機制”，在此基礎上，發展現代產業體系，推動經濟體系的優化升級，并逐步形成強大的國內市場，構建新的發展格局。有鑒于此，各地平臺公司要積極學習先進平臺的發展經驗，如：重慶渝富、無錫國聯、長沙城發（先導與城投合并）、天津泰達，以及徐州國盛、邯鄲建投、長春城發、蕭山國資等，更好的改善公司的資金結構，業務結構，切實保障公司迅速發展的能力，同時，積極借助第三方智庫的研究優勢、案例經驗、行業理解、資源優勢，改善對市場的認知，縮小轉型的難度；以及要積極配合國企改革，進一步厘清政府與國有企業權責邊界，加快國有企業市場化轉型進程，通過明確發展戰略、重點業務規劃、三年行動計劃，積極完善內控機制、設立職業經理人制度和激勵約束機制等強化公司市場化管理運營，防范和化解債務風險，防止轉型流于形式。